生態環境保護綜合執法的職責調整

發表時間： 2019-03-20 11:13 來源：廣東省生態環境廳 　　

　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》的通知（以下簡稱《指導意見》），引起各界廣泛關注。

　　為貫徹落實《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》部署要求，進一步推動深化生態環境保護綜合行政執法改革，《指導意見》指出，要有效整合生態環境保護領域執法職責，建立職責明確、邊界清晰的執法體制，并對實行綜合執法的范圍進行了明確和細化。準確理解《指導意見》及職責整合的改革精神，對整合組建生態環境保護綜合執法隊伍，完善與生態環境保護事業相適應的行政執法體系具有重要意義。

　　本文將就生態環境保護綜合執法的職責調整進行解讀，供各位讀者參考。

　　解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復執法

　　《指導意見》指出，生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法。生態環境保護綜合執法隊伍將整合相關部門污染防治和生態保護執法職責。

　　“職責明確、邊界清晰”是國家實施生態環境保護綜合執法改革的目標方向，其提出的背景是生態環境保護領域多頭、多層重復執法問題較為突出。

　　1. “統管與分管”模式。

　　《中華人民共和國環境保護法》第十條規定，環境保護主管部門對環境保護工作實施統一監督管理，有關部門依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。原環保部門與其他“有關部門”共同履行環境保護職責，屬于“統管與分管”相結合的模式。近年來，湖南、陜西、內蒙古、山東、重慶等十余個省、區、市制定了環境保護工作職責規定，少的涉及20余個部門，多得涉及50余個部門，職責分散交叉、重疊問題突出。

　　2. 橫向上存在多頭執法問題。

　　《深化黨和國家機構改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態環境保護綜合執法隊伍。整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法”。生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法兩個主要方面。

　　對污染防治執法領域而言，法律、標準體系較為健全，但執法權較為分散，個別領域存在“九龍治水”問題。以水污染防治執法為例，“地表水”執法由環保部門負責，“地下水”執法國土和水利部門還存有爭議；“岸上”的污染源執法由環保部門負責，“水上”的污染源執法由交通、海事、海洋等部門負責。執法權分散導致職責交叉不清，部門間協調不暢，同時也容易造成能力配置的重復浪費，多頭執法。

　　對生態保護執法領域而言，法律、標準體系，以及執法事項和執法主體均較為分散。目前還沒有針對生態保護的系統性專門立法，經過對法律和國務院行政法規的系統梳理，與生態保護高度相關的執法事項分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》《防沙治沙法》等30多部法律法規中，涉及國土、水利、農業、林草、海洋、住建等部門，這些法律法規主要側重于資源開發利用保護和生態建設，很多領域沒有針對生態破壞的執法依據。

　　3. 縱向上存在多層執法問題。

　　省級以下環境執法隊伍普遍存在“職責同構”問題，根據現行法律法規，除核與輻射、機動車、消耗臭氧層物質等領域明確只能由國家級、省級生態環境部門承擔的執法事項外，其余執法事項均可由“縣級以上人民政府環境保護主管部門”承擔，執法職責“上下一邊粗”，層級事權不清、同級環保部門內部執法邊界不清，多頭執法、碎片化嚴重。某個具體的案件，省、市、縣三級均有權查處，有限的執法資源沒有充分利用，也容易造成多層執法問題。

　　因此，實施綜合執法改革，不僅要厘清部門間的職責邊界，更需要劃分不同層級的事權。

　　解讀2：改革方式——跨部門整合執法權

　　《指導意見》明確了原環境保護、國土、海洋、農業、水利、林業等6個部門工作職責的具體整合范圍。并明確要求，除法律、法規另有規定外，相關部門不再行使上述行政處罰權和行政強制權。

　　1. 綜合執法隊伍與其他行業管理部門的關系。

　　跨部門整合處罰權，其法律依據是《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。整合后，綜合執法隊伍職責范圍將大于同級生態環境部門。《深化黨和國家機構改革方案》第二十五條明確了組建生態環境部的職責整合，相比而言，生態環境保護綜合執法隊伍承擔的執法職責更廣，主要表現在整合了國土部門對因開發土地、礦藏等造成生態破壞的執法權，林業部門對自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設生態破壞的執法權。

　　在組織架構上，日常工作由生態環境部或省級生態環境廳的內設執法局承擔，主要負責牽頭建立健全行業管理部門與綜合執法隊伍的協調配合機制，協調國家或省級相關部門加強對綜合生態環境保護執法的有關業務指導。在工作關系上，相關行業管理部門與綜合執法隊伍屬于業務指導關系，對于劃轉的執法事項，國家或省級相關行業管理部門通過制定相關業務政策、法規、標準和技術規范等措施進行業務指導。

　　2. 跨部門整合執法權的邊界劃定。

　　土地、礦藏、自然保護地既可以理解為生態的一部分，也可以理解為一種資源；既可以是生態保護的執法對象，也是資源保護的執法對象。現實操作中，執法邊界較為模糊。例如土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等領域的保護，既有生態屬性、自然屬性，也有資源屬性、經濟屬性。自然資源部設有執法局，負責查處自然資源違法案件。生態環境部也設有執法局，負責查處重大生態環境保護違法案件。生態環境部“三定”規定“監督對生態環境有影響的自然資源開發利用活動、重要生態環境建設和生態破壞恢復工作”。個別、局部的資源不合理開發利用并不必然導致生態破壞，執法邊界較難把握，需要對照法律法規，對執法事項的調整作出具體規定。

　　3. 以行政處罰權為核心的執法權。

　　《指導意見》指出，整合后，生態環境保護綜合執法隊伍依法統一行使污染防治、生態保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能。

　　根據《中華人民共和國行政強制法》第十七條“行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施”和《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”等規定，可以由一行政部門集中行使與行政處罰權有關的行政強制措施。

　　目前，國家正在制定與綜合執法改革配套的執法事項指導目錄，細化到具體的法律法規條款，更利于地方操作。

　　解讀3：執法主體——以誰的名義執法

　　《指導意見》指出，整合后，生態環境保護綜合執法隊伍以本級生態環境部門的名義，依法統一行使污染防治、生態保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能。

　　以誰的名義執法，將對執法程序、行政復議等環節產生影響。目前絕大多數地方環保部門均以部門名義執法，能夠較好地履行執法職責，沒有調整執法主體的必要性。

　　同時，以本級生態環境部門名義執法可以較好地與縣級“局隊合一”模式相匹配。《指導意見》提出縣級生態環境分局一般實行“局隊合一”體制。具體模式由地方明確，可以參考公安機關內設大隊的模式，縣級生態環境分局可以內設生態環境保護綜合行政執法隊伍。此種模式下，不宜以內設機構的名義行使執法權。

　　解讀4：放眼未來——生態環境保護執法的長期考慮

　　《指導意見》指出，生態保護執法是指生態環境保護綜合執法隊伍依法查處破壞自然生態系統水源涵養、防風固沙和生物棲息等服務功能和損害生物多樣性的行政行為。

　　如何理解生態環境保護執法這一概念，是改革的基礎，但目前缺乏規范的定義。《環境保護法》第二條對環境的概念進行了定義，指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。但是生態環境保護明顯更加寬泛。

　　《指導意見》對生態保護執法的定義，明確與此次綜合執法改革整合的范圍不同。這從側面說明，此次生態環境保護綜合執法改革還沒有實現“完全整合”。改革不僅要立足當前，更要放眼未來，一次改革不能實現的目標，可以多次分步實施。《環境保護法》第二條對環境的定義，以及《指導意見》對生態保護執法的定義，可以視為生態環境保護綜合執法改革最終目標范圍。

　　解讀5：鼓勵探索——地方可實行更大范圍的整合

　　《指導意見》指出，各地可以根據地方性法規規章和工作需要，進一步整合地方有關部門污染防治和生態保護執法職責，由生態環境保護綜合執法隊伍統一行使。已經實行更大范圍跨領域跨部門綜合行政執法的，可以繼續探索。具備條件的地區可結合實際進行更大范圍的綜合行政執法。

　　1. 實行更大范圍綜合執法面臨的現實問題。

　　一是垂直管理部門與地方政府存在博弈。生態環境部門實行省以下垂直管理體制，但人事關系、機構編制仍依賴于地方。地方生態環境部門力量基本呈倒金字結構，越往基層，力量越弱。地方政府對垂直管理部門的支持力度可能會受到影響，現有的執法力量不足以支撐更大范圍的綜合執法改革。

　　二是責任和權力不匹配。縱向壓力傳導上，中央和省級有生態環保督察、強化監督等手段，縣級（包括直轄市區縣級）屬于“只進不出”，雖然可以委托鄉鎮（街道）執法，但仍要承擔法律責任。橫向上，生態環保并非相關部門主業，有的地方表示，有的相關部門很少或者沒有開展過生態環境保護執法。集中執法權后，由于監管欠賬較多，問責焦點也更加集中。

　　2. 地方機構改革應該把握的原則。

　　一是把握好地方機構設置的一致性和特殊性。在確保黨中央令行禁止和全國政令統一基礎上，賦予地方更多自主權，不要求“上下一般粗”，重點是強化綜合執法隊伍的機構配置。

　　二是把握好正向監管與逆向執法的職責邊界。合理集中執法權，統一實行生態環境保護執法，杜絕多頭執法和監管真空，重點是要堅持“集中、統一”的定位，確定符合地方實際的執法權劃轉方案。

　　三是把握好權責一致與職能匹配的結合點。配置與職責匹配的執法隊伍，將“編隨事走、人隨編走”落到實處，重點是劃分各層級執法機構的事權，明確人員編制的劃轉方式，增強基層執法力量。

　　全國地區差異較大，生態環境保護執法的側重點各有不同，綜合執法職責整合范圍應該因地制宜，符合工作實際。

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